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[ÓRGANOS GARANTES]
Introducción
Unos de los componentes esenciales de los sistemas de
transparencia de las entidades federativas y de la federación
son los organismos encargados de hacer efectivo el derecho
ciudadano al acceso a la información gubernamental. En
México, los órganos garantes —a nivel federal y local—
siguen el modelo de comisionado de información con poder
de mandato (
order-making powers
). Bajo este esquema,
existe un tribunal o un comisionado facultado para emitir
fallos vinculantes sobre las apelaciones de información
recibidas (Neuman, 2009).
1
Asimismo, la gran mayoría de
los órganos garantes (en adelante, OG) en el país tienen la
responsabilidad de desempeñar otras actividades, como
supervisar y regular el proceso de solicitudes de información
a los sujetos obligados, garantizar la protección de los datos
personales, capacitar a los sujetos obligados, informar
sobre los cambios en la normatividad, promover la cultura
de la transparencia, expedir lineamientos y criterios de
interpretación, y en algunos casos suplir a los municipios en
algunas de estas acciones. De igual manera, los OG están
legalmente facultados para vigilar que la información pública
de ofcio se encuentre actualizada en los portales de cada una
de las dependencias gubernamentales. El funcionamiento de
los OG es complejo ya que depende de diversas facultades
legales, atribuciones, normatividad interna, competencias, y
recursos fnancieros y humanos.
En este capítulo se presenta un conjunto de indicadores sobre
la capacidad institucional de los 33 OG del país. Es importante
aclarar que estos indicadores permiten comparar la habilidad
de los OG para cumplir con sus funciones, pero no constituyen
evidencia contundente sobre la efciencia y la efectividad para
llevar acabosusactividades. Se tratade indicadoresque retratan
el potencial de los OG. Además, permiten vislumbrar situaciones
en donde la fortaleza (o debilidad) de la institución genera un
ámbito propicio (o adverso) para el avance del derecho de
acceso a la información de todos los ciudadanos mexicanos.
Estecapítuloestáorganizadodelasiguientemanera.Lasegunda
sección elabora en la distinción analítica y en la justifcación
teórica de los indicadores que conforman el subíndice de
capacidades institucionales de los OG. En la tercera sección,
se presentan tres apartados que resumen los resultados
del análisis, los cuales están desagregados en indicadores y
variables. En la última sección, se muestra el resultado global
del subíndice de capacidades institucionales y las conclusiones
orientadas a fortalecer el desempeño de los OG.
Capacidades
institucionales de los
órganos garantes:
breve interludio teórico
En la ciencia política, mucho se ha estudiado sobre aspectos
de diseño institucional y también sobre los efectos que
éste tiene en la consecución de objetivos valiosos para la
comunidad. Algunos ejemplos son el
desarrollo igualitario,
el crecimiento económico, la calidad de vida, la celeridad
en las decisiones públicas, las características de las propias
políticas públicas y un largo etcétera. En este debate, suelen
confundirse a las instituciones como
normas de conducta
con las instituciones como
organizaciones
.
2
Esta confusión
ha provocado que el estudio de aspectos que enlazan al
diseño institucional con sus consecuencias haya quedado al
margen. Uno de estos aspectos intermedios es el tema de la
capacidad de las instituciones (en tanto jugadores y no como
reglas), entendida como la habilidad de las organizaciones
para dar cumplimiento cabal a los objetivos que se enmarcan
en la normatividad que les da origen. Por ello, la
“capacidad
[institucional] hace alusión al potencial para cumplir tareas”
(Rosas Huerta, 2008: 124). Es decir, la capacidad institucional
se refere a la viabilidad de la organización para cumplir
con su mandato institucional. Por ello, esta cualidad es una
condición necesaria para el desempeño efectivo de una
1. Los otros dos modelos de organismos de protección y
garantía del derecho de acceso a la información pública
identifcados en la literatura son el judicial (donde las cortes
o los tribunales pertenecientes al sistema judicial resuelven
las apelaciones de negativas a información), y el modelo
donde un comisionado desempeña funciones similares a
las de un ombudsman de la información pues sólo emite
recomendaciones. En este último modelo, el comisionado
no tiene facultades para expedir resoluciones vinculantes
(Neuman, 2009). Algunos países, como el Reino Unido,
tienen un sistema que combina dos de los modelos antes
mencionados. En el caso británico, por ejemplo, el proceso
de apelación se lleva a cabo en dos etapas. En la primera
instancia, un comisionado recibe la apelación a la negativa
de información y emite una resolución. Posteriormente,
un tribunal revisa la apelación y la resolución emitida por el
comisionado (Hazell y Worthy, 2010).
2. La distinción básica se apunta demanera explícita en el libro
clásico de análisis institucional: (North, 1995: 13)